Монгол Улс сүүлийн таван жилд авлигын үзүүлэлтээр 180 орноос 121-т бичигдэж, 15 байраар ухарсан. Ардчиллын үзүүлэлтээр 179 орноос 81 дүгээрт бичигдэж, 24 байраар ухраад байна. Мөн хүний эрхийн үзүүлэлтээр 142 орноос 64 дүгээр байртбичигдэж буй юм. Үүний үндсэн шалтгаан нь нийгмийн амьдралыг зохицуулах чадваргүй одоогийн хуулийн тогтолцоонд байна гэж хуульчид үзэх болжээ. Өөрөөр хэлбэл, авлига цэцэглэж, хууль үнэгүйдэж, шударга бус явдал газар авсан нь “хүчгүй” хуулиудтай холбоотой гэж тайлбарлаж байна. Орчин үеийн эрх зүйн онолд үндэслэн хуулиа шинэчлэх зайлшгүй шаардлага бий болсон хэмээн хуулийн салбарынхан ярьж буй бөгөөд эл асуудлыг өнгөрсөн дөрөвдүгээр сард болсон хуульчдын форумын үеэр хөндсөн юм. Энэ талаар Монголын хуульчдын холбооны ерөнхийлөгч, доктор П.Одгэрэлтэй ярилцлаа.
-Монголын хуульчдын холбоо энэ жилийн форумыг “Шигдэх үү, шинэчлэх үү” уриан дор зохион байгуулсан. Нийгмийн асуудлыг шийдвэрлэж чадахгүй байгаа нь хуультай холбоотой гэж үзэх ямар үндэслэл байна вэ?
-Монгол Улс авлига, ардчилал, хүний эрхийн зөрчлийн үзүүлэлтээр тогтмол ухарч, намаг балчигт шигдсээр байна. Бидний үр хүүхэд ямар нийгэмд амьдрах вэ гэдэг нь одоогийн хууль тогтоомжоос ихээхэн хамааралтай. Монголын хуульчдын холбоо бол хуульчид ажил албан тушаал, намын гишүүнчлэл үл харгалзан үзэл бодлоо солилцдог, мэргэжлийн индэр юм. Бид багагүй хугацаанд санал бодлоо солилцсоны эцэст энэ удаагийн форумд “Шигдэх үү, шинэчлэх үү” гэсэн уриа дэвшүүлсэн юм. Нийгмийг эмчлэх эм нь хууль, эмч нь хуульч гэж ярьдаг. Тэр утгаараа нийгмийн өвчин болсон шударга бус байдлыг эмчлэх ёстой хууль “болохгүй байна” гэсэн дүгнэлтэд хүрлээ. Монгол Улс ардчилалд шилжээд 34 жилийн нүүр үзэж байна. Жил бүр олон хууль баталдаг. Хуулийг нийгмийн тодорхой асуудлыг шийдэх гэж л баталдаг. Ард түмэн ямар зорилгоор УИХ-д 126 гишүүнийг сонгосон юм бэ. Нийгэмд тулгамдсан олон асуудлыг шийдвэрлүүлэхийн тулд сонгосон. Энэ олон жил авлига, хүний эрхийн зөрчлийн эсрэг өчнөөн хууль баталлаа. Нөхцөл байдал улам л дордсон. Тэгэхээр одоогийн хуулиуд буруу байна гэсэн үг. Ганц нэг хууль биш, үндэсний эрх зүйн тогтолцоонд гажиг үүссэн. Энэ гажгийг яаж засах вэ гэдгийг хуульчид мэргэжлийн үүднээс ярьж байна.
-Хуулийг өөрчилсөн ч хэрэгжүүлэхгүй бол үр дүн гарахгүй шүү дээ.
-Хуулийн тогтолцоог шинэчлэх өөрчлөх асуудлыг системтэй авч үзэх хэрэгтэй. Сайн хууль гаргаж болно. Гэтэл үүндээ тохирсон хариуцлага байхгүй, хэрэгжүүлэхгүй бол яах вэ. Дарга, иргэдэд ялгаатай байдлаар хэрэгжүүлбэл яах вэ. Тиймээс хуулиа шинэчлэхдээ тохирсон хариуцлагын тогтолцоотойгоор болон нэг мөр хэрэгжүүлдэг механизмыг бүрдүүлэх байдлаар цогцоор нь шийдэхгүй бол болохгүй.
ШИЙДВЭР ГАРГАХ АЖИЛЛАГААГ ЖУРМААР ЗОХИЦУУЛЖ, ХУУЛИЙГ ҮНЭГҮЙДҮҮЛДЭГ
-Манай улсад хэчнээн хууль, журам хүчин төгөлдөр хэрэгжиж байна вэ. Энэ нь бусад улсын жишигтэй харьцуулахад тооны хувьд олонд тооцогддог уу?
-Одоогийн байдлаар эрх зүйн мэдээллийн системд 880 хууль, хэм хэмжээний 2765 акт бүртгэлтэй мөрдөгдөж байна. Хөгжингүй орнуудад манай улсынхаас хоёр дахин олон тооны хууль үйлчилдэг гэж болно. Иргэдийн дунд хуулийн тоо олон байх тусам бизнест сөргөөр нөлөөлдөг дарамттай гэсэн бодол байдаг. Энэ бол буруу. Ялангуяа төрийн албан хаагч оролцсон харилцааг хуулиар илүү нарийвчлан зохицуулах нь иргэдэд ашигтай. Албан тушаалтны эрх, үүргийг тодорхой зааж түүнийг яаж хэрэгжүүлэхийг хуульд нарийвчилж өгөх тусам төрийн үйл ажиллагаа ил тод болж хууль бус дарамт багасдаг. Бусад орны жишгээр манай улсад цаашид хуулийн тоо улам нэмэгдэнэ. Тухайн улсын иргэний тооноос үл хамаарч, шинэ салбар, технологи нэвтэрч, шинэ харилцаа үүсэхийн хэрээр дагаад хууль, журам шаардлагатай болдог. Тухайлбал, криптовалютын асуудал шинээр гарч ирэхэд түүнийг зохицуулах хууль хэрэгтэй болж байна.
-Нэг хууль хэрэгжүүлэхэд дунджаар долоон журам баталж байна гэж та илтгэлдээ дурджээ. Ингэснээр хууль шийдвэр гаргах ажиллагаагүй, журмаар зохицуулагдаж байна гэж үзэж буй. Үүнийг өөрчлөхийн тулд юу хийх шаардлагатай бол?
-Орчин үеийн зах зээлийн харилцаанд нийцсэн “шинэ хууль” бүтээх шаардлага бидэнд тулгарч байна. Хуулийг шинэчилнэ гэдэг агуулга, бүтцийн хувьд өөрчлөх юм. Хууль “төрүүлэгчид”-ийн үзэл, онол, арга барил, дадсан хандлагыг өөрчилнө гэсэн үг. Одоо хэрэгжүүлж буй хууль яагаад болохгүй байна вэ. Энэ талаар судлаачид юу хэлж, анхааруулав. Дотоод, гадаадын судлаачид Монгол Улсын үндэсний эрх зүйн нөхцөл байдлыг судалж, 2003, 2008 онд дүгнэлт хийж зөвлөмж гаргасан байдаг. Эдгээрт “Монголын хуулиудад журам байхгүй байна. Шийдвэр гаргах ажиллагааг хуульчлаагүй байна” гэж дүгнэсэн. Мөн 2016 оны ажлын хэсгийн тайланд “хуулийг хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай механизм байхгүйг анхаарах шаардлагатай” гэсэн байдаг. Засаг даргад тусгай зөвшөөрөл олгох эрхийг хуулиар олгосон мөртлөө яаж энэ эрхээ хэрэгжүүлэхийг нь өөрөөр хэлбэл, зөвшөөрөл олгоход юу шаардах, шаардлага хангасан, эсэхийг хэрхэн хянахыг хуулиар зохицуулж өгөөгүй гэсэн үг. Энэ асуудлыг 2003 оноос хойш 20 гаруй жилийн турш судлаачид хэлсээр ирсэн ч үр дүнд хүрээгүй. Б.Чимид багш “Процессын журамгүй хууль бол хоосон тунхаг, лоозон болж хоцроод тэр зайг нь тогтоол заавраар орлуулан нөхөж хуулиа завхруулдаг нь социализмын үеийн сул тал” хэмээн 2008 онд бичсэн байдаг. Социализмын үеийн хуулиудын бүтцийг харахаар Засгийн газраас багийн Засаг дарга хүртэл эрх мэдлийг хуваарилж, иргэдийг үүрэгжүүлсэн мөртлөө яаж хэрэгжүүлэхийг журамласан заалт бараг байдаггүй. Эрхээ яаж хэрэгжүүлэхийг дарга өөрөө шийддэг байсан. Харин одоо зах зээлийн нөхцөлд, эрх зүйт төрийн үед шийдвэр гаргах ажиллагаанд маш чухал ач холбогдол өгдөг болсон байна. Шийдвэр гаргах ажиллагааг хуулийн амин сүнс, ардчиллын бие даасан институт хэмээн үздэг. Эрх мэдэлтнүүд хуулиар олгосон эрхийг хэрэгжүүлэхдээ өөрөөр хэлбэл, шийдвэр гаргах явцдаа л авлига авдаг, хүнд суртал гаргадаг, хүний эрх зөрчдөг. Тиймээс 1992 оны Үндсэн хуульд хувийн өмчид зөвхөн хуульд заасан үндэслэлээр халдана, хүний эрх, эрх чөлөөг зөвхөн хуульд заасан журмаар хязгаарлана гэж хуульчилсан. Өөрөөр хэлбэл, орчин үеийн эрх зүйт төрд хүний эрх, өмчтэй холбоотой бүхий л шийдвэр гаргах ажиллагааг зөвхөн хуулиар зохицуулахыг шаарддаг. Дарга өөрөө журам гаргаад хүний эрх, өмчид халдахыг Үндсэн хуулиар хориглодог байх нь. Гэтэл бид одоо хүртэл социалист загварын хуультай явж байна. Үндсэн хуулийн шаардлагыг биелүүлдэггүй. Тухайлбал, аливаа зөвшөөрөл олгох, хүчингүй болгохтой холбоотой асуудлыг хуулиар биш, дарга журам гаргаж шийдэж буй нь авлига авах үндэс болж байна. Тиймээс хуулиа шинэчлэхгүй бол болохгүй нь.
-Энэ олон хуулийг эхнээс нь шинэчилнэ гэвэл маш их хугацаа, боловсон хүчин шаардлагатай. Хүн хүч, төсөв бий юү?
-Мэдээж үүнийг гадаадын хуульчид биш, монголчууд бид өөрсдөө л хийнэ. Журмыг хуульд оруулах болон томоохон салбарын хуулиудыг системчилж давхардал, хийдэл, зөрчлийг арилгах ажлыг нарийн мэргэшсэн судлаачид хийх ёстой. Тийм судлаач хуульчид манай улсад бий. 2002 онд орчин үеийн захиргааны эрх зүйн суурь асуудлыг хуульд оруулсан туршлагатай хуульч цөөнгүй. Манай улс 2004 онд захиргааны хэргийн шүүхтэй болсон. Үүнийгээ дагаад орчин үеийн захиргааны эрх зүйн онол Монгол Улсад нутагшсан. Энэхүү ажилд гар бие оролцож 20 гаруй жилийн ажил хөдөлмөрөө зориулсан, нарийн мэргэшсэн үндэсний судлаач хуульчид цөөн ч гэсэн бий. Хамгийн гол нь эдгээр хуульчийг хэрхэн хууль боловсруулах ажилд татан оролцуулах вэ гэдэг нь өнөөдөр асуудал болоод байна. Судалгаанаас харахад хуулийн төсөлд ажиллах боловсон хүчний чадвар муу байна, хувийн хэвшилд ажиллаж буй чадвартай хуульчдын нэг цагийн цалин төрийн албанд ажиллаж буй хуульчийн сарын цалинтай дүйцэж байгааг дурджээ. Өөрөөр хэлбэл, чадвартай хуульчид нь судалгааны төвүүдэд, төрийн албаны цалингаар ажиллахыг хүсэхгүй байгаа учир боловсон хүчний дутагдалд орсоор ирснийг судалгаа харуулж байна. Тиймээс ажлын арга барилаа өөрчилж, зах зээлийн механизм, зохион байгуулалтын хэлбэрт шилжих хэрэгтэй байна.
МАНАЙ УЛСАД ТАТВАРЫН ЭРХ ЗҮЙН ОРЧИН МАШ ЗАМБАРААГҮЙ БАЙНА
-Нэн тэргүүнд аль салбарын хуулиудыг шинэчлэх шаардлагатай гэж үзэж байна вэ. Ингэснээр ямар ашиг тустай вэ?
-Бүх хуулийг шинэчлэх шаардлагатай. Мөн чухал салбаруудын хуулиудыг системчлэх ёстой. Жишээлбэл, татварын эрх зүйтэй холбоотой 15 хууль, 30 гаруй дүрэм, журам бий. Татварын эрх зүйг орчин үеийн түвшинд шинэчлэхгүй бол гадаадын хөрөнгө оруулалт орж ирэхгүй. Засгийн газрын тэргүүн бүр гадаад улсаас хөрөнгө оруулалт татна гэж ярьдаг. Хөрөнгө оруулаач гэж царайчилдаг. Нөгөөдүүл нь “Татварын эрх зүйн орчноо боловсронгуй болгочих” гэдэг шаардлага тавьсаар ирсэн. Жишээлбэл, манай улсын Татварын ерөнхий хууль 80 гаруй заалттай. Харин ХБНГУ-ынх 400 гаруй заалттай. Яг адилхан татварын байцаагч, татвар төлөгч хоёрын хоорондын харилцааг зохицуулдаг. Гол ялгаа нь германчууд татварын ерөнхий хуулиараа 12 төрлийн шийдвэр гаргах ажиллагааг зохицуулсан байдаг бол Монголын татварын ерөнхий хуульд эдгээр шийдвэр гаргах ажиллагааг бараг зохицуулаагүй. Харин хуулийн оронд 30 гаруй журмаар зохицуулсан байдаг. Татварын хуулийн тогтвортой байдал гэдэг нь татварын хувь хэмжээндээ биш, харин ойлгомжтой, хоорондын зөрчилгүй, давхардал, хийдэлгүй татвар төлөгчдийн эрхийг хамгаалах орчныг бүрдүүлэх юм. Түүнээс татварын байцаагч, шүүгч, прокурорууд хуулийг өөр өөрөөр тайлбар лаж хэрэглэдэг бол дотоод, гадаадын бизнес эрхлэгч тодорхойгүй орчинд хөрөнгө оруулахгүй шүү дээ. Өөрөөр хэлбэл, татварын хувь, хэмжээ биш, хуулийн тодорхой байдал чухалд тооцогддог.
-Үе үеийн сайд, дарга нар өөрийн үзэмжээр журам өөрчилж, шинээр боловсруулж, хүчингүй болгодог. Албан тушаалтан шийдвэр гаргахдаа авлигыг өөгшүүлж, хүний эрхийг зөрчсөн тохиолдол цөөнгүй. Та тодорхой жишээ хэлж өгөөч.
-Шүүхээр шийдвэрлэсэн нэг жишээ хэлье. Хүнс, хөдөө аж ахуй хөнгөн үйлдвэрийн сайд 2017 онд А76 тушаалаар Жижиг, дунд үйлдвэрийг хөгжүүлэх сангаас урт хугацаатай хөнгөлөлттэй зээл олгох төсөл сонгон шалгаруулах журмыг шинэчлэн баталсан. Сайд 2018 онд А01 журмын заалт хүчингүй болгох тушаалаар өөрчлөлт оруулсан байна. Гэтэл 2017 онд эрхээ авч, гэрэээ байгуулсан 21 иргэн, аж ахуйн нэгж, төслийн санхүүжилт болох 7.9 тэрбум төгрөг авч чадалгүй хохирсон. Эдгээрийн оронд 125 иргэн, аж ахуйн нэгж, төслийг шинээр шалгаруулж санхүүжүүлжээ. Хохирсон иргэд шүүхэд нэхэмжлэл гаргахад сайд журамд өөрчлөлт оруулснаа буцаагаад хүчингүй болгож, 2019 онд журмыг шинэчлэн баталжээ. Энэ бол бидний мэдэх ЖДҮ-ийн санг дарга нар хувааж идсэн хэрэг юм. Үүний цаана иргэд, бизнес эрхлэгчид хохирч, сайд ямар ч хариуцлага хүлээсэнгүй. Хуулиар зохицуулаагүй журам бүрийн цаана ийм эрсдэл бий.
-Хүчин төгөлдөр хэрэгжүүлж буй хуулиуд давхардал, хоорондын зөрчил, хийдэл ихтэй байна гэж хуульчид шүүмжилж буй. Тодорхой ямар хуулиудад ийм асуудал байна вэ?
- Судлаачид 2023 онд байгаль орчны салбарын 33 хууль, 234 дүрэм, журмыг хамруулсан судалгаа хийсэн байна. Уг судалгаагаар давхардал 96, хоорондын зөрчил 164, хийдэл 335 байгааг тогтоосон. Мөн Ашигт малтмалын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгыг 2006 онд 11 бүлэг 66 зүйлтэй баталсан бөгөөд хэрэгжүүлсэн хугацаанд буюу 17 жилд 300 орчим нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан байна. Ашигт малтмал болон эрдэс баялгийн салбарт мөрдөж буй 10 хуульд ажлын хэсгийнхэн дүн шинжилгээ хийхэд нийт давхардал 267, 150 зөрчил, мөн 150 хийдэл илрүүлжээ. Энэ хоёр жишээнээс Монголын хуулийн тогтолцоо ямар түвшинд байгааг гадарлаж болно.
-Хуульчийн мэргэжлийн шалгалтыг ес дэх удаагаа зохион байгуулах гэж байна. Уг шалгалтыг авдаг болсноор хуульчдын босго чангарсан байх. Шалгалтад оролцогчдоос цөөн тооны эрх зүйч тэнцэж байгаа харагддаг. Манай улсын хуульч бэлтгэж буй тогтолцоо, үнэлэмжийн талаар Хуульчдын холбооны ерөнхийлөгчийн хувьд юу хэлэх бол?
-Манай холбооны үйл ажиллагааны нэг чухал хэсэг нь хуульчийн мэргэжлийн шалгалт байдаг. Энэ шалгалтад тэнцсэн эрх зүйчид тусгай зөвшөөрөл олгодог учир шалгуур чанга. Жил бүр шалгалт өгсөн эрх зүйчдийн 20 орчим хувь нь тэнцдэг. Бидний хувьд шалгалттай холбоотой хоёр чухал өөрчлөлт хийсэн. Бодлого, тест гэсэн хоёр хэлбэрээр шалгалт авдаг. Өнгөрсөн жил холбооноос иргэн, захиргаа, эрүүгийн хэргийн бодлого бодох аргачлалын талаар гарын авлага гаргасан. Барууны хөгжилтэй орнуудад төгссөн залуу хуульчид гарын авлагыг боловсруулж, Улсын дээд шүүхийн шүүгчдээр ахлуулсан мэргэжилтнүүдээр хянуулсан юм. Энэхүү аргачлал нь хуулийн 10 сургуулийн сургалтад шууд нөлөөлж, нэгдмэл байдлыг бий болгож байна. Цаашдаа хууль хэрэглээний аргачлалыг практик буюу шүүхийн шийдвэр, прокурорын албан бичгүүдэд нэг мөр хэрэглүүлэхэд анхаарах нь чухал. Тестийн шалгалт маш их шүүмжлэл дагуулдаг. Бид Монгол Улсад суугаа АНУ-ын Элчин сайдын тусламжтайгаар төсөл хэрэгжүүлж, америк профессор Хуульчдын холбоонд ажиллаж, тест боловсруулах арга зүйд хуульчдыг сургалаа. Шинэчилсэн тестийг цөөн тоогоор энэ жилийн шалгалтад оруулж туршиж үзнэ. Энэ шинэчлэлийг цаашид амжилттай хэрэгжүүлбэл хуульчийн шалгалт олон улсын жишигт хүрлээ гэсэн үг. Манай холбооноос хуулийн төсөл боловсруулах болон судалгаан дээр ажиллах сайн чадвартай хуульчдаас бүрдсэн ажлын хэсэг гаргах боломжтой. Хамгийн гол нь эдгээр хуульчийн ажиллах орчныг бүрдүүлэх, зах зээлийн харилцаанд тохирсон урамшуулал, зохион байгуулалт бүтцийг бий болгох хэрэгтэй байна. Ажлын хэсэг гаргая, хамтарч ажиллая гэдэг саналыг ХЗДХ-ийн сайдад уламжилсан.
