Нэгэн төрийн өмчит компанийн Төлөөлөн удирдах зөвлөлийн (ТУЗ) гишүүн “Төрийн нууц, үндэсний аюулгүй байдлын удирдамжтай нэрээр ТУЗ зарим шийдвэр гаргахад саад тавьдаг. Нууцын тамгатай тийм гэрээг ТУЗ-ийн гишүүдэд үзүүлдэггүй. ХАСХОМ гээд хамаг мэдээллээ тайлагнаж, ТУЗ-д орчхоод хараат бус гишүүнээр ганц жил ч ажиллаж чадахгүй бол анхнаасаа эрсдэл үүрч, ажиллах хэрэг байна уу. ТУЗ буруу шийдвэр гаргахад саналаа хэлж чадахгүй, дараа нь сайн ажиллаагүй гэх нэр зүүх нь байна шүү дээ” хэмээн ярьсан юм. Энэ үг төрийн өмчит компанийн шийдвэрийг төрийг төлөөлсөн этгээд хүссэнээрээ, дураараа гаргачихдаг гэдгийг ойлгуулж болох мэт.
Манайд төрийн өмчит хуулийн этгээд 98 (төрийн өмчит үйлдвэрийн газар 18, төрийн өмчит хувьцаат компани 48, төрийн өмчит хязгаарлагдмал хариуцлагатай компани 21, төрийн өмчийн оролцоотой компани 11), яамны харьяа улсын төсөвт болон төрийн өмчит үйлдвэрийн газар 41, охин, хараат компани 32 бийг ТӨБЗГ-аас танилцуулсан “Төрийн болон төрийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээдийн 2022 оны санхүү, эдийн засгийн үндсэн үзүүлэлтүүд” тайланд дурджээ. Эдгээр төрийн өмчит компанийн үйл ажиллагааны цар хүрээ нь манай улсын эдийн засагт томоохон байр суурь эзэлсээр буй. Гэвч хувийн хэвшлийн компаниудтай харьцуулахад дээрх хуулийн этгээдүүдийн ашигт ажиллагаа, хөрөнгийн өгөөж маш бага байгааг хүлээн зөвшөөрч боломгүй.
Олон улсын Байгалийн баялгийн засаглалын хүрээлэнгээс Монголын төрийн өмчит уул уурхайн 10 компанийг сонгон судалгаа хийхэд 2019-2021 онд өр төлбөр нь даруй 4.3 дахин өсөж, 6.45 их наяд төгрөгт хүрсэн нь ДНБ-ий 15 орчим хувьтай тэнцэх дүн гэдгийг 2022 онд мэдээлж байсан юм. Төрийн өмчит хуулийн этгээдүүдийн (ТӨХЭ) ашигт ажиллагаа бага байгаад олон хүчин зүйл нөлөөлсөн ч суурь шалтгаан нь удирдлагын буруу шийдвэртэй холбоотойг судлаач Г.Давааням, Б.Тэлмэн нарын саяхан танилцуулсан “ТӨК-ийн онцгой дэглэм ба төрийн өмчлөгчийн хяналт” сэдэвт бодлогын шинжилгээний зөвлөмжид дурджээ. Ялангуяа манай улсад ТӨХЭ-ийн удирдлагын хүрээнд төвлөрсөн төлөвлөгөөт тогтолцооны үедээ зарим талаар “гацчихсан” гэхэд хилсдэхгүй. Түүх сөхвөл, тухайн үед үйл ажиллагаа нь доголдсон улсын үйлдвэрийн газруудад харьяалах яамнаас нь төлөөлөгч томилж, хяналтыг чангатган, норм төлөвлөгөөгөө биелүүлэхийг шахдаг байсан нь өдгөө ч үргэлжилсээр байна.
Энэ талаар судлаач, хууль зүйн ухааны доктор Г.Давааням “1990 оноос өмнө буюу төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед яамдаас өөрийн харьяанд байсан үйлдвэр завод, нэгдэл, сангийн аж ахуйн үйл ажиллагаа доголдож, санхүүгийн зөрчил үүссэн тохиолдолд төлөөлөгч томилж, шууд хяналтдаа авдаг байв. Энэхүү үеэ өнгөрөөсөн өмнөх тогтолцооноос Засгийн газар одоо хүртэл салж чадаагүй нь ТӨК-иудын засаглалын хямралын үндэс болж байна. Компани бол өөрийн гэсэн толгой, хүзүү, гар, хөлтэй бие даасан этгээд бөгөөд тэдгээр эд эрхтэн нь түүнийг авч явах учиртай. Энэ бол олон улсад хүлээн зөвшөөрөгдсөн суурь ойлголт бөгөөд төр хувьцаа эзэмшигч байх, эсэх нь үүнд хамаагүй. Харин манайд “онцгой дэглэм” нэрийн дор чөлөөт эдийн засгийн суурь үзэл санаанд төр халдаж байна” хэмээн онцолжээ.
Сүүлийн жилүүдэд ТӨК-д онцгой дэглэм тогтоон бүрэн эрхт төлөөлөгч (БЭТ) томилох замаар Засгийн газар хяналтдаа авч, компанийн үйл ажиллагааг шууд удирдан, эд хөрөнгийн болон бусад чухал шийдвэрийг гаргах болсныг бид мэднэ. Зах зээлд шилжсэнээс хойш анх 2019 онд “Эрдэнэт үйлдвэр”, “Монголросцветмет”-д онцгой дэглэм тогтоож, БЭТ томилж байв. Үүнээс хойш Засгийн газрын гурван удаагийн шийдвэрээр “Эрдэнэс Тавантолгой”, “Тавантолгой” ХК (төрийн өмчийн ямар ч оролцоогүй, “Монголын хөрөнгийн бирж”-д бүртгэлтэй), “Тавантолгой төмөр зам” ХХК-д ийм дэглэм тогтоосны дотор орон нутгийн өмчит нээлттэй ХК хүртэл багтсаныг анзаарсан болов уу. Тэгвэл онцгой дэглэм тогтоох энэ шийдвэр нь хууль, компанийн засаглалын зарчимд нийцэхгүй гэж судлаачид дүгнэж байна.
1991 оны нэгдүгээр сарын 4-нд БНМАУ-ын Бага хурлаас БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хууль баталж, үйлдвэрийн газар, байгууллагыг өөрийн шууд хяналтад авч ажиллуулах, улмаар БЭТ томилох эрхийг Засгийн газарт олгож байжээ. Шилжилтийн үед эдийн засгийн тогтвортой байдал, хүн амын зайлшгүй хэрэгцээт бараа, үйлчилгээний хэвийн нөхцөлийг хангах зорилгоор үүнийг баталсан гэдэг. Мөн Монголд үйл ажиллагаа явуулж байсан төрийн өмчийн завод, фабрик, комбинат, нэгдэл, сангийн аж ахуйд өмчлөгчийн хяналтыг тогтоох зорилготой байсан гэхэд болно.
Дээр дурдсанчлан “Эрдэнэт үйлдвэр”, “Монголросцветмет” болон гурван компанид онцгой дэглэм тогтоосон тохиолдол бүрд дээрх хуулийг баримталсан байна. Ингэхдээ Засгийн газар эл хуулийн нэг, хоёрдугаар зүйлд заасан “үйлдвэрийн газар, байгууллага” гэсэн нэр томьёог өргөжүүлэн тайлбарлах замаар компанид онцгой дэглэм тогтоожээ. Уг хуулийг батлах үед хувийн эрх зүйн зарчмын дагуу үйл ажиллагаа явуулах “компани” гэх зохион байгуулалтын хэлбэр бий болоогүй байсан юм. Харин 1991 оны тавдугаар сард баталсан Аж ахуйн нэгжийн тухай хуулиар компанийн хэлбэр анх үүсжээ. Иймээс БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хууль нь компани, нөхөрлөл, хоршоо, сан, холбоо зэрэг хувийн эрх зүйн хуулийн этгээдийн хүрээнд үйлчлэхгүй гэж дүгнэж болно хэмээн судлаачид тэмдэглэв.
Нөгөөтээгүүр, өдгөө төрийн, орон нутгийн өмчит компанид ийм дэглэм тогтоож буй үндэслэл нь дийлэнхдээ санхүүгийн, ашиг сонирхлын зөрчлийн эрсдэлээс үүдэлтэй доголдол аж. Үйл ажиллагаанд нь хууль зөрчигдөж, үр ашиг нь буурсан бол Засгийн газар гагцхүү өмчлөгчийн хувиар хяналт шалгалт хийж, удирдлага, зохион байгуулалтын хувьд шинэчлэх нь зүйтэйг мэргэжилтнүүд хэлж байна. Тодруулбал, компанийн засаглалын зарчмыг зөрчихгүйгээр өмчлөгчийн хяналтыг хэрэгжүүлэх боломжтой агаад төр хувьцаа эзэмшигчийн хувьд хяналт тавих, компанийн дотоод, хөндлөнгийн аудитын тогтолцоог үр дүнтэй ашиглах, зөрчлийг хуулийн холбогдох байгууллагаар шийдвэрлүүлэх, ТУЗ болон гүйцэтгэх захиралд нь хариуцлага тооцох зэрэг арга хэмжээ авах эрх зүйн боломж бий. Гэтэл ТӨК-д төр өмчлөгчийн хяналтаа хэрэгжүүлэхдээ дээрх хуулийг үндэслэл болгож байгаа нь хэд хэдэн эрх зүйн зөрчлийг үүсгэж буй аж. Тодруулбал, Үндсэн хуульд нийцээгүйг энд дурдаж болох нь. Эл хуулийн 5.2-т “Төр нь нийтийн болон хувийн өмчийн аливаа хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, ... хамгаална”, 16.3-т иргэн нь “...хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгөө шударгаар олж авах, эзэмших, өмчлөх, өв залгамжлуулах эрхтэй” гэж заасан.
Харин Засгийн газраас онцгой дэглэм тогтоосон таван компани нь Иргэний хуульд заасан хувийн эрх зүйн хуулийн этгээд юм. Ялангуяа “Эрдэнэс Тавантолгой” ХК-ийн хувьд төрөөс гадна олон тооны хувьцаа эзэмшигчтэй бол “Тавантолгой” төртэй хувьцаа эзэмшлийн хамааралгүй, нээлттэй хувьцаат компанийн хэлбэрээр үйл ажиллагаа явуулж буй. Иймээс төрийн өмчит, эсхүл төрийн өмчит бус компани, эсэхээс үл хамаарч, хувийн эрх зүйн хуулийн этгээдэд онцгой дэглэм тогтоох замаар компанийн эд хөрөнгийн эрхэд нь хяналт тогтоох нь Үндсэн хуулиар баталгаажсан өмчлөх эрхийн суурь үзэл санаанд үл нийцэж буй юм. Энэ талаар хуульч, судлаач Б.Тэлмэн “Төр хувьцаа эзэмшигчийн хувьд компанид өмчлөлийн хяналтаа хэрэгжүүлэх нь зөв ч гагцхүү хууль, компанийн засаглалын зарчимд нийцсэн арга замаар удирдлагыг хэрэгжүүлэх ёстой. Төр хувийн эрх зүйн харилцаанд оролцохдоо бусдаас онцгой давуу эрх эдлэх учиргүй” гэжээ.
Мөн Үндсэн хуулийн 16.4-т иргэн нь “...хувийн аж ахуй эрхлэх эрхтэй” хэмээн заасан. Гэвч Засгийн газраас дээрх компаниудад онцгой дэглэм тогтоосон нь эл хуулиар баталгаажсан “хувийн аж ахуйн” эрх, эрх чөлөөг хязгаарласан байна. Ялангуяа “Эрдэнэт үйлдвэр” ХХК, “Эрдэнэс Тавантолгой”, “Тавантолгой” ХК-ийн хувьд төрөөс өөр хувьцаа эзэмшигч байгаа нь Үндсэн хуульд заасан “хувийн аж ахуй эрхлэх” эрх, ашиг сонирхлыг хязгаарлах эрсдэлтэй гэнэ. Түүнчлэн Үндсэн хуулийн 16.16-д иргэн “итгэл үнэмшилтэй байх, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх” эрх чөлөөг баталгаажуулсан байдаг. Харин БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуулийн 2.5-д “Засгийн газраас тогтоосон онцгой журмыг хэрэгжүүлэхэд саад учруулсан улс төр, олон нийтийн байгууллагын үйл ажиллагааг тухайн үйлдвэрийн газар, байгууллага дээр түр зогсоож, хяналт тогтоох” хэмээн заасан нь Үндсэн хуулиар баталгаажсан иргэний эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх үндсэн эрхийг хязгаарласан шинжтэй байгаа аж. Үүнээс гадна Иргэний болон Компанийн тухай хуульд нийцэхгүйг судлаачид дурдав.
Төр компанийн хувьцааг эзэмшиж буй, эсэхээс үл хамааран бүх төрлийн компанийн харилцаанд Компанийн тухай хууль нийтлэг үйлчилдэг. Компани нь иргэний эрх зүйн чадвар бүхий, бие даасан хувийн эрх зүйн этгээд тул өөрийн удирдлагын бүтэц буюу хувьцаа эзэмшигчдийн хурал, ТУЗ, гүйцэтгэх удирдлагаар дамжуулан шийдвэр гаргах замаар эрх зүйн харилцаанд оролцдог. Харин Засгийн газар онцгой дэглэм тогтоох замаар удирдлагын бүх эрхийг гартаа авсан нь Иргэний, Компанийн тухай хуулийн суурь үзэл санаанд нийцэхгүй юм. Иргэний хуулийн 3.3-т Иргэний хуулиас бусад хууль хоорондоо зөрчилдвөл тухайн асуудлыг илүү нарийвчлан зохицуулсан хуулийн заалтыг, бусад хууль Иргэний хуультай зөрчилдвөл элхуулийн заалтыг хэрэглэхээр зохицуулсан байдаг. Иймээс дээрх компаниудын харилцаанд Иргэний, түүнд нийцсэн Компанийн тухай хуулийг хэрэглэх нь зүйд нийцэх аж.
Хувьцаа эзэмшигч буюу төр болон орон нутгийн удирдлага өмчлөгчийн хяналтаа хэрэгжүүлэхийн тулд компанийн үйл ажиллагаа, удирдлагын шийдвэрт шууд оролцох нь засаглалын олон улсын стандарт болон хүчин төгөлдөр үйлчилж буй дотоодын хууль тогтоомжид нийцэхгүйгээс гадна олон сөрөг үр дагавар үүсгэдэг байна. Тухайлбал, тухайн компани улс төрийн нөлөөнд орох эрсдэлтэй аж. Иймээс бусад арга хэмжээ, тэр дундаа компанийн засаглалыг сайжруулахаар удирдлагыг нь солих, хараат бус гишүүний тоог нэмэх, хяналтын бусад органыг бэхжүүлэхэд илүү анхаарах нь зүйтэй гэнэ.
ХЗДХЯ-наас боловсруулсан Төрийн болон орон нутгийн өмчит компанийн тухай хуулийн төслийн 26 дугаар зүйлд төрийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоох тухай асуудлыг тусгажээ. Энэ нь бүхэлдээ БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуулийн заалттай яг ижил, хуулбарласан шинжтэй байгаа нь анхаарал татаж буйг судлаачид онцлов. Ялангуяа “онцгой журмыг хэрэгжүүлэхэд саад учруулсан улс төр, олон нийтийн байгууллагын үйл ажиллагааг тухайн компанид түр зогсоож, хяналт тогтоох” гэсэн нь Үндсэн хуулийн 16.14-т заасан эвлэлдэн нэгдэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх үндсэн эрхийг хязгаарласан шинжтэй байгаа аж.
Мөн “компанид тогтоосон журмыг зөрчигчид харьяалал харгалзахгүйгээр зохих хариуцлага хүлээлгэх” гэсэн нь төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчим болон хэрэг, маргаан, зөрчлийг хянан шийдвэрлэхтэй холбоотой хууль хяналт, шүүхийн байгууллагын бүрэн эрхэд халдсан шинжтэйг ч сануулав. Бас онцгой дэглэм тогтоох нь хуулийн төслийн 5.3.1-т заасан “төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх Засгийн газрын бүрэн эрх болон орон нутгийн эрх хэмжээ нь хувьцаа эзэмшигч, төлөөлөн удирдах зөвлөл, гүйцэтгэх захирлын бүрэн эрхээс тусгаарлагдсан байх, компанийн үйл ажиллагаа, өмч хөрөнгийн талаар гаргах аливаа шийдвэрийг Компанийн тухай хуулийн хүрээнд гаргах” зарчимд нийцэхгүйг анхааруулсан юм.
Засгийн газар өөрт хуулиар олгогдоогүй эрх хэмжээ буюу БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хууль дахь “үйлдвэрийн газар, төрийн байгууллага”-ыг өргөжүүлэн тайлбарлах замаар ТӨК, ТӨОК-д онцгой дэглэм тогтоож буй, Үндсэн хуульд үл нийцэх үйлдлийг төрийн ачааг уул уурхайн компаниудад үүрүүлэх гэсэн башир арга гэж хардаж ч болох юм. Ерөөс төр бизнесүүдийг булааж авдгаа хэзээ болих юм бэ.
