Сүүлийн жилүүдэд Төрийн өмчит компани (ТӨК)-д онцгой дэглэм тогтоон Засгийн газрын хяналтад авч, бүрэн эрхт төлөөлөгчөөр дамжуулан компанийн үйл ажиллагааг шууд удирдах практик тогтоод байна. 2019 онд Монголросцветмет ХХК, Эрдэнэт Үйлдвэр ХХК-д онцгой дэглэм тогтоосон бол 2022 онд Засгийн газрын 3 удаагийн шийдвэрээр дахин 3 компанид онцгой дэглэм тогтоосны дотор орон нутгийн өмчит нээлттэй хувьцаат компани хүртэл орсон. Төрийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоох Засгийн газрын шийдвэр нь Үндсэн хууль болон Иргэний хууль, Компанийн тухай хуульд нийцэх эсэх талаар судлаач Г.Давааням, Б.Тэлмэн нар “Онцгой дэглэм ба төрийн өмчлөгчийн хяналт” сэдэвт бодлогын шинжилгээ хийжээ.
Монгол Улс төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгаас зах зээлийн эдийн засгийн харилцаанд шилжсэнээс хойш 30 жил өнгөрсөн. Энэ хугацаанд олон тооны улсын үйлдвэрийн газар (УҮГ)-ыг компани хэлбэрээр өөрчлөн байгуулах замаар хувьчилсны зэрэгцээ шинээр олон тооны төрийн өмчит хуулийн этгээдийг төрийн өмчийн үйлдвэрийн газар, төрийн өмчит компани хэлбэрээр байгуулжээ. Эдгээр төрийн өмчит хуулийн этгээд (ТӨХЭ)-ийн үйл ажиллагааны цар хүрээ нь Монгол Улсын эдийн засагт томоохон байр суурийг эзэлж байна. Гэвч хувийн хэвшлийн компаниудтай харьцуулахад ТӨХЭ-ийн ашигт ажиллагаа, хөрөнгийн өгөөж тун бага. Тухайлбал, Сангийн яамны 2021 онд хийсэн судалгаанаас үзэхэд Монгол Улсын ТОП100 аж ахуйн нэгжийн ашигт ажиллагаа 7.1 хувь, хөрөнгийн өгөөж 5.0 хувь байгаа бол ашгийн төлөө үйл ажиллагаа явуулж буй 105 ТӨХЭ-ийн ашигт ажиллагаа 5.9 хувь, харин хөрөнгийн өгөөж нь 1.3 хувь байна.
Хэрэв “Эрдэнэс Тавантолгой” ХК болон “Эрдэнэт үйлдвэр” ТӨҮГ зэрэг томоохон компаниудыг эс тооцвол нийт ТӨХЭ-ийн ашигт ажиллагаа нь 4.0 хувь, хөрөнгийн өгөөж нь 0.9 хувь болж буурах юм. Өөрөөр хэлбэл, дээрх хоёр компанийг хасан тооцвол ТӨХЭ болон ТОП-100 ААН-ийн ашигт ажиллагааны үзүүлэлтийн зөрүү 3.1 хувь байгаа бол харин хөрөнгийн өгөөжийн зөрүү 4.1 хувь байгаа юм. Ийнхүү ТӨХЭ-ийн ашигт ажиллагаа, хөрөнгийн өгөөж бага байгаад олон хүчин зүйл нөлөөлөх боловч суурь шалтгаан нь ТӨХЭ-ийн удирдлагын асуудалтай холбоотой.
Ялангуяа манай улсад ТӨХЭ-ийн удирдлагын хүрээнд төвлөрсөн төлөвлөгөөт тогтолцооны үеийн удирдлага болон болон шилжилтийн үед эдийн засгийн хямралаас хамгаалахад чиглэсэн зохицуулалтын нөлөө оршсоор байна. Тухайлбал, төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед үйл ажиллагаа нь доголдсон УҮГ-уудад харьяалах яамнаас төлөөлөгч томилон хяналтыг чангатгаж, норм төлөвлөгөөний биелэлтийг шахдаг байсан практик өнөө хэр оршсоор байна.
Төрийн өмчит хуулийн этгээдэд тогтоож буй “онцгой дэглэм”-ийн үүсэл 1990 оноос өмнө буюу төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед яамдын харьяанд байсан УҮГ (завод, фабрик, комбинат, нэгдэл, сангийн аж ахуй)-ын үйл ажиллагаа доголдож, удирдлагын хүрээнд хүндрэл үүссэн тохиолдолд яамнаас төлөөлөгч томилж, үйл ажиллагааг нь хянадаг байв.
ТӨХЭ-д “онцгой дэглэм” тогтоох Засгийн газрын шийдвэрийн хууль тогтоомжийн нийцэл 1992 онд Монгол Улс шинэ, ардчилсан Үндсэн хуулиа баталснаас хойш төрийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоосон анхны тохиолдол нь 2019 онд Эрдэнэт үйлдвэр ХХК, Монголросцветмет ХХК-д онцгой дэглэм тогтоосон явдал юм. Үүнээс хойш дахин 3 компанид онцгой дэглэм тогтоосон ба эдгээр бүх тохиолдолд БНМАУ-ын Бага хурлаас 1991 онд баталсан БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуулийг баримталсан байна. Ингэхдээ Засгийн газар нь уг хуулийн 1 болон 2 дугаар зүйлд заасан “үйлдвэрийн газар, байгууллага” гэсэн нэр томьёог өргөжүүлэн тайлбарлах замаар компанид онцгой дэглэм тогтоожээ. Харин уг хуулийг батлах үед хувийн эрх зүйн зарчмын дагуу үйл ажиллагаа явуулах “компани” гэх зохион байгуулалтын хэлбэр хараахан байгаагүй бөгөөд 1991 оны 5 дугаар сард батлагдсан Аж ахуй нэгжийн тухай хуулиар компанийн анх хэлбэр бий болжээ. Иймд 1991 оны БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хууль нь компани, нөхөрлөл, хоршоо, сан, холбоо зэрэг хувийн эрх зүйн хуулийн этгээдийн хүрээнд үйлчлэхгүй хэмээн дүгнэж болно. Гэсэн хэдий ч Засгийн газар нь уг хуулийг үндэслэл болгох замаар төрийн өмчит компаниас гадна орон нутгийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоож ирсэн байна.
Тодруулбал:
- Монголросцветмет ХХК хэвийн үйл ажиллагааг ханган, ТӨҮГ-ийн хэлбэрээр өөрчлөн байгуулах, санхүүгийн шалгалт хийж, ашиг сонирхлын зөрчилтэй гэрээ хэлцлийг хууль хяналтын байгууллагаар шийдвэрлүүлэх 2019.03.06,
- Эрдэнэт Үйлдвэр ХХК хэвийн үйл ажиллагааг ханган, ТӨҮГ-ийн хэлбэрээр өөрчлөн байгуулах, санхүүгийн шалгалт хийж, ашиг сонирхлын зөрчилтэй гэрээ хэлцлийг хууль хяналтын байгууллагаар шийдвэрлүүлэх 2019.03.06,
- Эрдэнэс Тавантолгой ХК төлбөрийн тэнцлийн алдагдал өндөр байгаа өнөөгийн нөхцөлд гадаад валютын орох урсгалыг нэмэгдүүлж, Засгийн газрын 2022 оны №362 тогтоолыг хэрэгжүүлэх 2022.10.26,
- Тавантолгой ХК Үндсэн хуулийн 6.2-т заасан төрийн нийтийн өмч буюу байгалийн баялаг болох нүүрсний томоохон нөөц бүхий Тавантолгой орд газарт төрийн хяналтыг тогтоох 2022.12.09
- Тавантолгой төмөр зам ХХК стратегийн ач холбогдол бүхий Тавантолгой Гашуунсухайт чиглэлийн төмөр замын тээврийн үйл ажиллагаа, галт тэрэгний хөдөлгөөн зохион байгуулалт, хөдөлгөөний аюулгүй байдлыг мэргэжлийн удирдлагаар хангах, Тавантолгой төмөр зам ХХК-ийн үйл ажиллагааг хэвийн горимд шилжүүлэх 2022.12.12.
Дээрхээс харвал, өдгөө төрийн болон орон нутгийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоож байгаа үндэслэл нь дийлэнхдээ санхүүгийн зөрчил, ашиг сонирхлын зөрчлийн эрсдэлээс үүдэлтэй үйл ажиллагааны доголдол байна гэдгийг судлаачид онцоллоо. Мөн компанийн үр ашиг сул байгаагийн нэг үндсэн шалтгаан нь төрийн болон орон нутгийн өмчит таван компанийн удирдлагын тогтолцооны хямралтай шууд холбоотой. Нөгөө талдаа, өмчлөгчийн хяналтыг компанийн засаглалын зарчмыг зөрчихгүйгээр хэрэгжүүлэхдээ төр хувьцаа эзэмшигчийн хувиар хяналт тавих, компанийн дотоод болон хөндлөнгийн аудитын тогтолцоог үр дүнтэй ашиглах, зөрчлийг холбогдох хуулийн байгууллагаар шийдвэрлүүлэх, ТУЗ болон гүйцэтгэх захиралд хариуцлага тооцох зэрэг арга хэмжээг авах боломж өнөөгийн эрх зүйн орчинд бий. Гэтэл төрийн өмчит компанид төр өмчлөгчийн хяналтаа хэрэгжүүлэхдээ төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгийн үед хэрэглэж байсан зохицуулалтаас үүдэлтэй, шилжилтийн үед эдийн засгийн тогтвортой байдлыг хангах зорилгоор 1991 онд батлагдсан БНМАУ-ын хуулийг үндэслэл болгож байгаа нь эрх зүйн зөрчлийг үүсгэж байна. Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газар нь 1991 оны БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуульд үндэслэн төрийн болон орон нутгийн өмчит компанид онцгой дэглэм тогтоох нь 1992 оны Үндсэн хуулийн дараах үзэл санаанд нийцэх боломжгүй юм.
Үүнд:
- Нэгдүгээрт, Үндсэн хуулийн тавдугаар зүйлийн 5.2-т “Төр нь нийтийн болон хувийн өмчийн аливаа хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, ... хамгаална”, Арванзургадугаар зүйлийн 16.3-т иргэн нь “хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгө шударгаар олж авах, эзэмших, өмчлөх, өв залгамжлуулах эрхтэй” хэмээн заажээ. Эдгээр заалт нь иргэн, хуулийн этгээд хэн боловч хуулийн этгээд байгуулж, эсхүл байгуулахгүйгээр хуулийн дагуу аливаа хөрөнгө олж авах, эзэмших, өмчлөх эрхийг баталгаажуулсан байна. Харин Засгийн газраас онцгой дэглэм тогтоосон таван компани нь Иргэний хуульд заасан хувийн эрх зүйн хуулийн этгээд байх бөгөөд зарим нь гагцхүү хувьцааны эзэмшлээр төртэй холбогдсон байна.
- Хоёрдугаарт, Үндсэн хуулийн арванзургадугаар зүйлийн 16.4-т иргэн нь “...хувийн аж ахуй эрхлэх эрхтэй” хэмээн заажээ. Энэхүү заалт нь хувийн аж ахуйн үйл ажиллагаа явуулах эрх чөлөө болон хувийн аж ахуйн зохион байгуулалтын хэлбэрийг сонгох эрх чөлөөг баталгаажуулсан байна. Мөн төрийн зүгээс үүсгэн байгуулсан хувийн эрх зүйн хуулийн этгээд хувь эзэмших замаар аж ахуйн үйл ажиллагаа явуулах асуудал ч уг заалтын үзэл санаанд хамаарах учиртай. Гэсэн хэдий ч Засгийн газраас дээрх таван компанид онцгой дэглэм тогтоож байгаа нь Үндсэн хуулиар баталгаажсан “хувийн аж ахуйн” эрх, эрх чөлөөг хязгаарласан байна. Ялангуяа Эрдэнэт үйлдвэр ХХК, Эрдэнэс Тавантолгой ХК, Тавантолгой ХК-ийн хувьд төрөөс өөр хувьцаа эзэмшигч байгаа нь Үндсэн хуульд заасан “хувийн аж ахуй эрхлэх” эрх эрх, ашиг сонирхлыг хязгаарлах эрсдэлтэй.
- Гуравдугаарт, Үндсэн хуулийн арванзургадугаар зүйлийн 16.16-д иргэн “итгэл үнэмшилтэй байх, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх” эрх чөлөөг баталгаажуулсан. Энэ заалт нь “төрийн байгууллага, албан тушаалтны үйл ажиллагааг олон нийт чөлөөтэй шүүн хэлэлцэхгүйгээр иргэд парламентын болон бусад сонгуульд аль нам, нэр дэвшигчийг дэмжихээ мэдээлэлтэйгээр шийдвэрлэх боломжгүй” гэсэн суурь үзэл санаанд үндэслэнэ. Харин уг хуулийн 2.5-д “Засгийн газраас тогтоосон онцгой журмыг хэрэгжүүлэхэд саад учруулсан улс төр, олон нийтийн байгууллагын үйл ажиллагааг тухайн үйлдвэрийн газар, байгууллага дээр түр зогсоож, хяналт тогтоох” хэмээн заасан нь Үндсэн хуулиар баталгаажсан иргэний эвлэлдэн нэгдэх эрх, үзэл бодлоо илэрхийлэх үндсэн эрхийг хязгаарласан шинжтэй байна.
- Дөрөвдүгээрт, 1991 оны БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуулиар ТӨХЭ-д онцгой дэглэм тогтоох эрхийг зөвхөн БНМАУын Засгийн газарт олгосон байна. Гэвч 1992 оны Үндсэн хуулиар улсын нэрийг Монгол Улс хэмээн тунхаглаж БНМАУ-ын Үндсэн хуулиас Монгол улсын үндсэн хуулийг бүрнээ дагаж мөрдөхөд шилжих тухай хуулийг баталсан. Тус хуулийн 3 дугаар зүйлд “БНМАУ-ын Засгийн газрын бүрэн эрх Улсын Их Хурлаас шинэ Засгийн газар байгуулах хүртэл үргэлжлэх бөгөөд энэ хугацаанд Монгол Улсын Үндсэн хуульд заасан бүрэн эрхийг хэрэгжүүлнэ” хэмээн заасан болно. Иймд БНМАУ-ын Засгийн газарт эрх олгох тухай хуулиар олгогдсон бүрэн эрхийг Монгол Улсын Засгийн газар хэрэгжүүлж болох эсэхийг анхаарах шаардлагатай.
